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新闻出版法规与新闻出版标准之间的关系

时间:2013-04-11 点击:
  新闻出版标准是保证出版物产、供、销获得最佳秩序的规则;新闻出版法规是规范新闻出版活动的法律规范。新闻出版标准与新闻出版法规既有共性,也存在差异,二者的关系会表现出良性、中性和恶性三种状态。我国应该着手建立新闻出版标准与新闻出版法规体系的良性互动关系,加强二者在内容、功能、性能方面的协调,建立两者之间协调发展的保障机制,增强我国新闻出版业在国际市场上的竞争力。 
  发达国家标准与技术法规之间往往具有十分密切的关系,国外普遍的做法是,立法机关在制定技术法规时尽可能引用自愿性标准。如果没有适合的标准可供立法所用,立法机关再制定有详细技术规定的技术法规,或者委托标准机构制定立法所需的技术标准。根据ISO/IEC指南2的规定,被引用的标准成为技术法规的组成部分,具有强制属性。标准机构在制定标准时,采用总体援引法规的方式,如“根据法规的要求”等。① 
  新闻出版标准与新闻出版法规体系的建设是保障我国新闻出版业健康、持续发展的重要基础性工作。两者的协调发展,不仅能有力推动新闻出版业更好地适应经济全球化的快速发展,实现生产、服务和管理的高质量和高效率,而且能有力推动新闻出版业国际化的发展进程,掌握贸易竞争的主动权。因此,研究新闻出版标准与新闻出版法规体系的协调发展具有重要的现实意义。 
   
  一、新闻出版标准与新闻出版法规的概念构成及功能特征 
   
  1.新闻出版标准与新闻出版法规的概念 
  (1)新闻出版标准的概念 
  国际标准化组织(ISO)标准化原理委员会第2号指南《标准化和相关活动的通用词汇》(以下简称ISO指南2)对标准的定义是:“为了在一定范围内获得最佳秩序,经过协商一致制定并由公认机构批准,共同使用和重复使用的一种规范性文件。”②新闻出版标准则是指涉及整个新闻出版产业链各个环节的,能够保证出版物产、供、销获得最佳秩序和效果,经过协商一致制定的可以共同和重复使用的规则。③ 
  (2) 新闻出版法规的概念 
  新闻出版法规是规范新闻出版活动的法律规范。广义的新闻出版法规是指由国家制定并由国家强制力保证其实施的、体现这一国家统治阶级意志、用于调整人们在新闻出版活动中所产生的各种社会关系的行为规范体系的总称。我国有关新闻出版的法规主要有宪法、法律、行政法规、行政规章、地方性法规规章、国际条约、法律解释七种具体形式。④ 
  2. 新闻出版标准与新闻出版法规体系的构成与功能特征 
  (1) 新闻出版标准的构成与功能特征 
  新闻出版标准的构成要素包括:第一,保证出版物产、供、销获得最佳的秩序和效果;第二,在协商一致的基础上制定;第三,可以共同和重复使用。 
  新闻出版标准的功能特征包括:第一,生产属性。根据新闻出版标准的技术性文件或管理规则来组织生产,不仅可以保障新闻出版产品的质量和性能,还可以最大限度地降低生产成本,提高生产力和管理水平。⑤第二,技术性和可操作性。新闻出版标准的技术要求和性能指标是以满足生产和使用要求为基础的,经过生产实践的新闻出版标准符合技术先进原则,能具体地指导生产活动。第三,经济性。当前,标准不仅是控制生产的手段,而且已经发展为调节贸易的手段。新闻出版标准化主要目的就是提高服务质量,实现生产高质量和高效率所带来的经济效益、社会效益和环境效益等。 
  (2) 新闻出版法规的构成与功能特征 
  新闻出版法规的构成要素包括:第一,法律明晰的权限;第二,调整新闻出版活动中所产生的各种社会关系;第三,国家强制力保证实施。 
  新闻出版法规的功能特征包括:第一,强制性。新闻出版法规是由国家强制力保证实施的、具有普遍约束力的社会规范。第二,管理性。新闻出版法规是由国家明确规定的有关新闻出版事业及其从业人员的权利与义务的规范,包括了管理新闻出版事业的各项要求。第三,稳定性。新闻出版法规是由国家制定或认可的有关新闻出版活动的行为规范,制定和修改都有严格的程序,具有较好的稳定性。 
   
  二、新闻出版标准与新闻出版法规的比较 
   
  1. 新闻出版标准与新闻出版法规的共性 
  新闻出版标准是为了在新闻出版领域内获得最佳的秩序和促进最佳的共同效益,对新闻出版活动规定共同的和重复使用的规则;而新闻出版法规则作为规范新闻出版活动中所产生的社会关系的手段,是通过对社会主体之间的利益平衡和保护来实现行业发展的正常秩序。新闻出版标准与新闻出版法规在为新闻出版行业的发展创造良好的竞争环境和运行秩序方面具有公共目的的一致性。 
  2. 新闻出版标准与新闻出版法规的差异 
  第一,本质属性不同。新闻出版标准的自然属性为自愿性,而新闻出版法规属于法律范畴,具有法定性和强制性。这是二者的本质区别。 
  第二,规范对象不同。新闻出版标准是对新闻出版产业链所涉及到的各个环节,包括产、供、销等活动进行规范和协调;而新闻出版法规是对新闻出版活动中所产生的各种社会关系的行为规范进行协调。 
  第三,主要内容不同。新闻出版标准的内容主要包含了出版、印刷、发行以及信息化等一系列过程所应遵循的普遍的技术要求和具体的技术细节。新闻出版法规的内容则是侧重于规定有关新闻出版事业及其从业人员的权利与义务,保护国家利益和社会公共利益的内容。 
  第四,制定程序不同。在我国,新闻出版行业国家标准和行业标准的制定应按照《国家标准制定程序的阶段划分及代码》的有关规定进行。具体而言,标准一般由企业、科研单位负责或组织工作组制定,由专业标准化技术委员会或专业标准化技术归口单位组织审查。而法律是由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定;行政法规由国务院制定、发布;行政规章由国务院各部委以及其他直属机构在自己的职权范围内,按照法定程序制定、发布等。 
   
  三、新闻出版标准与新闻出版法规体系的关系模式 
   
  由于市场经济体制完善的程度、新闻出版标准本身的市场适应性、法律制度的演进、政府职能的转变以及相关制度的完善程度等因素的影响,新闻出版标准与新闻出版法规体系的关系会表现出良性、中性和恶性三种状态。 
  1. 新闻出版标准与新闻出版法规体系的良性互动关系 
  在这种状态下,新闻出版标准与新闻出版法规体系能够形成一种协调一致、相辅相成的关系。 
  (1)新闻出版标准对新闻出版法规的补充作用 
  新闻出版标准包含了大量的先进技术、复杂的工艺以及科学成果,经过市场检验的新闻出版标准具有广泛的可接受性。例如国际标准书号ISBN在行业发展中就发挥了很大作用。我国在制定新闻出版法规过程中遇到技术问题时,就可以借助有关标准来解决,即引用能满足立法需求的新闻出版标准。这样,立法部门既有效地解决了技术问题,又充分利用了标准的技术性。标准配合法规对市场进行调节,也保障了新闻出版法规执行的可操作性。 
  (2)新闻出版法规对新闻出版标准的推动作用 
  新闻出版法规为了保障所引用标准的有效实施,规定违反标准造成不良后果者,要追究其法律责任,通过强制性手段规范实施新闻出版标准的行为,从而有效地防范违法行为对社会政治经济秩序以及安全等可能构成的危害,维护公共利益。同时,这样也保障执法机关依法行使监督标准实施的职权,促使标准实施主体能够自觉地遵守标准。因此,新闻出版法规对新闻出版标准的实施具有推动和保障作用。 
  2. 新闻出版标准与新闻出版法规体系的中性互动关系 
  我国的标准体系采用强制性标准与推荐性标准相结合的模式,标准一开始就从形式上进行区分。新闻出版标准与新闻出版法规在制定和实施过程中形成了一定的互动。如国际标准书号ISBN(推荐性标准),在相关法规的配套实施下,在行业内发挥了非常大的作用。新闻出版法规制定时也有采用相关标准的例子,如《出版物市场管理规定》中就采用了国家标准《出版物发行术语》里的概念等。但是由于新闻出版标准与新闻出版法规关系没有理顺等原因,造成了新闻出版标准在行业内应用不足,新闻出版法规缺乏具体的可操作性等问题。 
  3. 新闻出版标准与新闻出版法规体系的恶性互动关系 
  新闻出版标准与新闻出版法规的关系还取决于新闻出版标准的水平和市场适应性。新闻出版法规具有强制性,如果所引用标准内容不够科学合理,市场适应性不足,反而也会影响新闻出版法规的实施。目前,虽然我国新闻出版行业的标准化意识有所提高,但新闻出版标准的制定仍然存在着透明度不高,企业参与度不够以及标准发布后宣传不够等问题。而在国外,标准制定有严格的、科学公正的程序,标准制定要求广泛参与、协商一致、公开和透明,以相关利益各方为制定主体,确保标准的科学性、合理性和可行性。⑥ 
   
  四、新闻出版标准与新闻出版法规体系的协调发展 
   
  1. 新闻出版标准与新闻出版法规体系内容的协调发展 
  新闻出版标准的内容主要包含两个方面:一是规定新闻出版产品的功能、性能和实现这些技术要求的方法和途径;二是新闻出版各环节所要达到的技术要求及其实现的方法和途径。新闻出版法规的内容一般包括管理要求和技术要求两个部分。管理要求主要是出版物的管理以及新闻出版行业标准化管理,技术要求主要是包括新闻出版各领域涉及到的公众基本利益和国家长远利益的内容。 
  (1)新闻出版立法要充分重视对于相关标准的采用 
  从许多发达国家技术法规采用标准的研究来看,标准与法规的结合,有利于提高法规的科学性、降低制定法规的成本,同时也有利于标准化的健康发展。新闻出版标准凝聚了科学、技术和经验的综合成果,反映了最新的技术水平。新闻出版法规要具有充分的可操作性和技术的合理性,就需要以新闻出版标准为支撑和保障。在一定意义上说,新闻出版法规是总体目标,新闻出版标准则是实现目标的重要工具。 
  因此,要确保新闻出版法规内容的科学性和技术性,提高新闻出版法规对于行业的管理水平,立法就应充分重视对标准化成果的引用。第一,立法推动新闻出版法规采用标准化成果。即通过制定相关法规,要求和鼓励政府部门制定法规时尽可能采用标准化成果。第二,规范引用标准的方法。在国外,法规引用标准通常有三种模式:一是注明日期引用;二是不注明日期引用;三是普遍性引用。⑦笔者建议更多地采用注明日期引用或者是不注明日期引用,两者都需要列出标准代号和顺序号,给出标准的名称。普遍性引用需要对“特定机构或具体领域内”的所有标准进行研究,才有可能找到适用于法律或法规的标准,在实际工作中实现难度较大。 
  (2)新闻出版标准的制定要以新闻出版法规为依据 
  新闻出版标准与新闻出版法规的结合,不仅有利于新闻出版行业标准化的健康发展,同时也推动着标准化组织向支持和维护新闻出版法规目标的方向发展。如美国政府就积极与标准化机构合作,参与到标准的制定中,美国国家标准协会(ANSI)与政府成员之间也保持着密切的合作关系,共同制定政府法律法规所需要的标准。⑧我国可以借鉴美国的这种做法,使政府对于标准的制定具有一定的政策引导作用。 
  因此,这就需要建立立法机构与标准化机构之间的协调机制。一方面立法机构在制定新闻出版法规时,如果需要技术支撑,可以与新闻出版标准化组织取得联系,了解法规制定所需的新闻出版标准,经过评审,直接引用或修改后引用。另一方面,新闻出版标准化组织对于已被法规引用的标准,要集中整理和持续关注,及时告知立法部门被引用标准的修订、废止、被替代情况,以便于立法机构对于法规中所引用标准的实时了解。 
  2.新闻出版标准与新闻出版法规体系功能的协调发展 
  新闻出版标准具有技术性和可操作性的功能特征,而新闻出版法规则具有强制性和管理性的功能特征,两者功能上的良性互动,对于提高新闻出版标准与新闻出版法规体系的市场适应性和有效实施都具有非常重要的作用。 
  (1)新闻出版法规的强制性促进新闻出版标准的应用 
  多年来,虽然陆续出台了多项新闻出版标准,但除个别标准因行政上强力推行而普及率较高外,大多数标准的实施力度很弱,实施效果也不理想。原因主要在于:其一是标准的自愿性属性;其二是标准的宣传力度不够;其三是是否采用标准既不会影响到出版物的销售,也不会影响到出版单位的年检、评奖等,整个行业的标准化意识不强。⑨新闻出版法规对于所引用标准的实施具有强有力的保障作用,即被引用的标准成为法规的组成部分,具有了强制属性。具体做法是可以将新闻出版标准通过法律的形式纳入到企业的年检、评奖等工作中,通过法规规定标准实施主体的行为,对于没有采用标准或者违反标准的企业,实行惩罚机制,从而达到对新闻出版标准应用的保障作用。 
  (2)新闻出版标准的技术性提高新闻出版法规的适应性 
  当前,要实现法规的可操作性,就需要靠引用标准作为支撑。一方面对于行业中现有的标准进行分析梳理,将普及率和适应性较高的标准引入到新闻出版法规中,在解决新闻出版法规遇到的复杂技术性问题的同时,使得现有新闻出版法规能够很好地适应不断变化的市场需求;另一方面我国新闻出版业正在进行着集团化、数字化等改造,新闻出版标准与法规体系在很多方面都存在着漏洞。笔者建议可以采取标准先行的策略,具体做法是:标准化组织和立法机构充分沟通,标准化组织要了解立法机构立法的目标,立法机构要了解标准制定的技术性问题。在此基础上分别制定标准和法规,由于标准的灵活机制,所以就制定出来的标准先对行业进行微观协调,后制定出来的法规只需包含原则性和目标性的规定,具体操作就引用已经制定出来的标准,从而达到对新闻出版行业的宏观调节。 
  3. 新闻出版标准与新闻出版法规体系性能的协调发展 
  新闻出版标准与新闻出版法规性能的协调一致表现为:首先,新闻出版法规标准体系强制性与灵活性的统一:新闻出版法规与新闻出版标准体系并存,既可直接发挥新闻出版法规的作用,加大强制性新闻出版法规的实施力度,又可使自愿性的新闻出版标准不直接受法律的约束,具有适应技术进步的灵活性,有利于提高新闻出版产品和技术的市场竞争能力。其次,新闻出版法规标准体系稳定性与适应性的统一:新闻出版法规只对强制执行的技术要求作出原则性规定,不需要经常修订,具有较高的稳定性;而新闻出版标准对技术要求作出具体的规定,可以根据市场需求及时进行修订,具有较大的适应性。 

  五、结 语 
   
  我国新闻出版标准体系与国际先进标准体系不同,标准与法规体系的良性互动也与国际先进存在着差距。当前,我国应着手建立新闻出版标准与新闻出版法规的良性关系,并建立两者之间协调发展的保障机制,确立新闻出版标准与新闻出版法规体系协调发展应遵循的原则等,力争与国际接轨,增强我国新闻出版业在国际市场上的竞争力。 
  注释: 
  ① 张明兰.德美日三国标准化战略的对比研究及启示[J].上海标准化.2006(07). 
  ② 刘春青.论标准对公共政策的支撑作用[J].科技与法律.2011(02). 
  ③ 朱诠.中国出版业标准化概况[J].出版发行研究.2006(12). 
  ④ 黄先蓉.出版法规及其应用[M].苏州:苏州大学出版社,2005. 
  ⑤ 方俊,叶炯,付建华.工程建设技术标准与技术法规互动关系研究[J].科技进步与对策.2008(10). 
  ⑥ 张书卿.当前我国出版业标准化研究[J].标准科学.2009(08). 
  ⑦ 刘春青,逄征虎.论标准在法律法规中的实施[J].世界标准化与质量管理.2005(10). 
  ⑧ 刘春青,范春梅.论NTTAA对美国标准化发展的推动作用[J].标准科学.2010(07). 
  ⑨ 刘颖丽.简谈我国新闻出版业的标准化建设[J].出版发行研究. 2010(12). 
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